Sofferenze bancarie e aiuti di stato. L'accordo Ue a sostegno delle banche italiane

Gian Luigi Tosato  In presenza di un mercato dubbioso circa gli effetti dell’accordo tra il nostro governo e la Commissione sulla gestione delle sofferenze bancarie, può essere utile riflettere sui termini giuridici della soluzione convenuta alla luce della normativa europea sugli aiuti di Stato. Per quel che qui rileva, l’accordo prevede l’emissione di garanzie statali nell’ambito di operazioni di cartolizzazione aventi come sottostante crediti deteriorati. Le garanzie, concesse su richiesta delle banche interessate, sono destinate a coprire solo le tranche più sicure (senior) dei crediti cartolizzati e comportano il pagamento di un premio calcolato in base al prezzo dei Credit Default Swaps, Cds, per rischi comparabili. Ue e aiuti di stato Venendo alle regole Ue sugli aiuti, in buona sostanza si possono dare quattro categorie di misure erogate con risorse pubbliche: quelle che non costituiscono aiuti perché applicate a condizioni di mercato; quelle che costituiscono aiuti, ma sono di importo non significativo o godono di un’esenzione generale per categoria; quelle che costituiscono aiuti non esentati in via preventiva, ma autorizzabili caso per caso; infine, quelle irrimediabilmente vietate, perché in nessun modo compatibili con le regole del mercato interno. Le due prime categorie di misure possono essere attuate direttamente senza previa notifica alla Commissione; la terza richiede la preventiva notifica e l’autorizzazione di quest’ultima; alla quarta non si può dare attuazione in nessun modo e, se ciò accade, l’aiuto deve essere recuperato. Va da sé che il nostro caso non rientra fra gli aiuti incompatibili senza rimedio, diversamente non avrebbe ottenuto il nulla osta della Commissione. Non si colloca, d’altra parte, fra gli aiuti autorizzabili previa notifica, perché le nostre autorità possono passare direttamente alla fase attuativa. Nemmeno è riconducibile a qualche categoria di aiuti esentati in via generale, dal momento che nessuna ipotesi di questo tipo è stata evocata. Non resta, allora, che l’ultima delle fattispecie sopra richiamate, vale a dire che le operazioni progettate non siano da qualificarsi come aiuti. In effetti, la Commissione sembra essersi attenuta alla dottrina dell’operatore pubblico che agisce come un normale operatore di mercato. Ai sensi di tale dottrina, così come specificata nella Comunicazione del 2008 sulle garanzie statali, queste non costituiscono aiuti se la copertura non supera l’80% del rischio assicurato e il premio a carico dei beneficiari è in linea con quelli praticati sul mercato. Non par dubbio che l’intesa di Bruxelles soddisfa l’uno e l’altro requisito: la garanzia statale copre solo le tranche senior di crediti deteriorati, restando verosimilmente ben al di sotto dell’80% di quelli cartolizzati; e, d’altra parte, il premio da pagare, rapportato nel tempo ai Cds, deve considerarsi in linea con il mercato. La Commissione e la risoluzione delle crisi bancarie Ci si potrebbe chiedere a questo punto perché un approdo del genere sia risultato tanto laborioso. In principio, data la riconosciuta assenza di una misura di aiuto, l’operazione avrebbe potuto realizzarsi senza il preventivo benestare della Commissione. Evidentemente, il governo italiano puntava a favorire lo smobilizzo delle sofferenze bancarie con un sostegno pubblico più forte; e ha insistito per ottenere un disco verde da Bruxelles, che però non è venuto. Per il vero, la Commissione avrebbe potuto tenere un atteggiamento meno rigoroso; avrebbe potuto considerare applicabile all’Italia l’esenzione dell’art. 107.3.b Tfue per aiuti “destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro”. Questa esenzione si trovava riflessa nella Comunicazione sul settore bancario del 2008, e ha ispirato l’atteggiamento della Commissione nei confronti di salvataggi bancari intervenuti in taluni Paesi nel periodo 2008-2012. La Commissione si è attenuta invece all’impostazione più restrittiva introdotta nella Comunicazione del 2013, che ha modificato quella del 2008 e ha esteso fra l’altro ai creditori subordinati (oltre che agli azionisti) il principio della condivisione degli oneri (c.d. burdensharing). Probabilmente, la Commissione ha tenuto anche conto che, per effetto della nuova disciplina sulla risoluzione delle crisi bancarie, a partire dal 2016 il principio in discorso è stato ulteriormente esteso (c.d. bail-in) e fa salvi solo i depositi fino a 100 mila euro. Per evitare implicazioni del genere (anche se è discutibile un’applicazione retroattiva del burdensharing e del bail-in), bisognava uscire dal perimetro degli aiuti. E questo è puntualmente avvenuto con l’intesa raggiunta a Bruxelles sulla gestione delle sofferenze bancarie. La Commissione ha dato il suo benestare all’operazione solo dopo che la stessa è stata strutturata a condizioni di mercato, specie per quel che riguarda il costo della garanzia statale. In tal modo, l’operazione non si qualifica come aiuto e sfugge alle relative prescrizioni. Governo italiano e Commissione UE Ha fatto bene il nostro governo a seguire la Commissione su questo terreno? Propendo per una risposta affermativa. Certo, si sarebbe potuto insistere sull’applicabilità dell’esenzione di cui all’art. 107.3.b; si sarebbe potuto reclamare un trattamento non diverso a quello riservato in precedenza ad altri Stati membri. Ma ne sarebbe seguito il protrarsi di un contenzioso e di una situazione di incertezza, molto pregiudizievole per il settore bancario e con pesanti riflessi negativi sui mercati. Si sarebbe potuto anche pensare a soluzioni alternative (vedi quella proposta da Bastasin, Messori e Micossi, Paper SEP 26.01.2016); e, d’altra parte, l’efficacia di quella concordata dovrà trovare conferma nei mesi a venire. Nondimeno, pur con i suoi limiti, la soluzione in discorso dovrebbe facilitare lo smobilizzo dei crediti deteriorati e non comportare oneri per il bilancio dello Stato (a meno di una - improbabile - escussione generalizzata delle garanzie statali). Gian Luigi Tosato è Professore Emerito di Diritto dell’Unione Europea, Università “Sapienza” di Roma.